«The next frontier of digital inclusion is not access, but agency.»
Durante años, buena parte de la discusión sobre inteligencia artificial se ha formulado en términos de acceso. Quién dispone de conectividad, quién puede utilizar un modelo, qué instituciones tienen capacidad de cómputo o qué población recibe formación. Ese marco sigue siendo relevante, pero empieza a quedarse corto.
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) lo formuló esta semana de manera explícita al hablar del futuro digital africano: «The next frontier of digital inclusion is not access, but agency». La medida de la inclusión se desplaza así de la conexión hacia la posibilidad de convertirla en aprendizaje, ingresos, innovación y participación económica. [1]
La palabra agencia parece remitir a una capacidad individual. Los casos de esta semana muestran algo más complejo. La capacidad de actuar depende de infraestructuras materiales, instituciones, conocimiento acumulado, clasificaciones y relaciones suficientemente estables para sostener la acción.
Una persona necesita algo más que formación. Una Administración necesita algo más que una herramienta. Dos Estados que compiten por una tecnología necesitan algo más que capacidad técnica para mantener esa competición dentro de límites manejables.
La IA está convirtiendo la agencia en un problema de infraestructura.
De conectarse a poder actuar
El argumento del PNUD parte de una paradoja. África posee la población más joven del mundo y una enorme reserva potencial de talento tecnológico, pero formar personas en IA, datos o ciberseguridad no garantiza que ese conocimiento pueda convertirse en capacidad económica.
Hacen falta empleos, experiencia práctica, mentoría, redes profesionales, financiación y acceso a los instrumentos con los que trabajar. El propio PNUD resume la relación de manera sencilla: el talento necesita herramientas y las herramientas necesitan talento. [1]
La agencia se desplaza así desde la persona hacia el sistema de relaciones que hace posible su acción.
Un segundo informe del organismo permite observarlo materialmente. El PNUD ha desplegado capacidad local de cómputo para IA en Kenia, Malaui, Ruanda, Sudáfrica, Togo y Zambia. La publicación, fechada el 17 de septiembre, examina qué hace falta para pasar de la inversión en infraestructura avanzada a una capacidad nacional sostenida y capaz de producir valor público. [2]
La presencia física de las máquinas, por sí sola, no crea soberanía tecnológica.
La evaluación de los seis despliegues concluye que hacen falta datos accesibles, personal capaz de operar los sistemas, responsabilidades institucionales claras, mecanismos de gobernanza y ciberseguridad, financiación sostenible y caminos definidos desde las aplicaciones prioritarias hasta servicios operativos. En el conjunto de los seis países se identificaron 21 aplicaciones; Ruanda, por su parte, ha definido 42 prioridades distribuidas entre ocho sectores. [2]
La infraestructura se convierte en capacidad cuando existe una institución capaz de mantenerla, orientarla y decidir para qué utilizarla.
Aparece entonces una diferencia importante entre localización y agencia. Una GPU puede estar dentro de las fronteras de un país sin que ese país controle los modelos que ejecuta, disponga de los datos adecuados, pueda mantener su infraestructura o capture una parte significativa del valor económico que produce.
El PNUD ya había situado esa tensión bajo el lenguaje de soberanía: quién se beneficia de los datos africanos, quién construye los bienes públicos digitales y quién controla las infraestructuras utilizadas en salud, agricultura, finanzas o educación. [3]
Una lectura antropológica conduce hacia las relaciones que convierten una infraestructura localizada en capacidad realmente propia.
La agencia no se posee de manera aislada. Se ensambla.
Cuando una experiencia se convierte en caso de uso
Algo semejante ocurre dentro de las Administraciones públicas.
Government AI Navigator, presentado el 8 de julio por Apolitical con apoyo de Google.org, salió con 300 proyectos de IA desarrollados por Administraciones de más de 50 países. La plataforma permite conocer qué se hizo, qué funcionó, qué fracasó y quién estuvo detrás de cada experiencia. [4]
Su punto de partida también es una carencia de agencia institucional. Según la investigación que acompaña al proyecto, alrededor del 40 % del personal público dedica una semana o más a recopilar evidencia comparativa antes de empezar un trabajo nuevo. Mientras tanto, distintas Administraciones pueden estar intentando resolver problemas semejantes sin saber que alguien ya ha experimentado con ellos en otro lugar. [4]
Apolitical responde acumulando experiencia para reducir esa repetición.
Convertir experiencia en conocimiento transportable, sin embargo, exige una operación menos visible.
Un proyecto desarrollado en Helsinki, Nairobi, Singapur o una pequeña Administración española existe dentro de una legislación, una estructura presupuestaria, relaciones laborales, sistemas de datos, capacidades técnicas y culturas burocráticas determinadas. Para convertir aquella experiencia en un «caso de uso» hay que decidir qué elementos resultan esenciales y cuáles pueden descartarse.
El caso deja de ser únicamente una experiencia. Se convierte en una clasificación.
Presupuesto, tecnología utilizada, resultados y métricas pueden transformarse con relativa facilidad en campos comparables. Mucho más difícil es transportar las resistencias internas, las negociaciones laborales, las relaciones informales, las expectativas ciudadanas o las contingencias políticas que permitieron —o impidieron— que un proyecto funcionara.
Max Weber describió hace más de un siglo una de las operaciones centrales de la burocracia racional-legal: convertir situaciones particulares en asuntos administrables mediante competencias definidas, reglas relativamente impersonales, documentación y expedientes. La Administración gana capacidad de actuar porque puede hacer comparables casos distintos y tratarlos mediante procedimientos relativamente estables. [14]
Government AI Navigator lleva esa lógica a otra escala. Para que una experiencia desarrollada en un contexto pueda viajar hacia otro, primero debe transformarse en información comparable y recuperable.
Ahí aparece también el problema que Geoffrey Bowker y Susan Leigh Star estudiaron en infraestructuras de clasificación científica y médica. Hacer comparable permite que el conocimiento viaje, pero exige decidir qué cuenta y qué queda fuera. [15]
Government AI Navigator no solamente transmite conocimiento entre burocracias. También contribuye a estabilizar qué cuenta como conocimiento relevante sobre IA pública.
De ahí surge una cuestión decisiva: qué sobrevive cuando una práctica situada se convierte en caso de uso.
Esta misma lógica de ensamblaje infraestructural alcanza una escala distinta cuando los actores ya no son burocracias nacionales, sino potencias tecnológicas en competencia.
Washington y la construcción de una relación alrededor de la IA
Entre el 23 y el 25 de septiembre, Xi Jinping realizó una visita de Estado a Estados Unidos. Para este análisis utilizamos deliberadamente únicamente la cobertura institucional y mediática china de la visita. Su coherencia forma parte del objeto observado. Ese corpus describe el encuentro y, al mismo tiempo, muestra el aparato narrativo mediante el que el Estado chino decide hacerlo legible.
La puesta en escena protocolaria existe en ambos lados. Aquí observamos específicamente cómo la organiza y la interpreta el corpus oficial chino.
La inteligencia artificial ocupa una posición explícita dentro de esa narración.
En sus conversaciones con Donald Trump, Xi presentó a China y Estados Unidos como dos países con fuertes capacidades de IA que pueden competir y cooperar. La formulación china propone mantener el diálogo sobre riesgos y beneficios, prevenir usos indebidos y conservar el desarrollo de la tecnología bajo control humano, con un enfoque centrado en las personas y orientado al progreso humano. [5]
Ese lenguaje expresa, por ahora, la posición que la cobertura china atribuye a Xi; todavía no constituye una norma bilateral compartida.
El vocabulario, además, precede a la visita. La diplomacia china lleva años utilizando la idea de control humano en debates internacionales sobre sistemas autónomos y aplicaciones militares de IA. Un documento oficial de 2024 reclamaba que los sistemas de armas pertinentes permanecieran bajo control humano y situaba en las personas la responsabilidad final. [9]
Washington traslada así una gramática china previa a una relación bilateral distinta.
El resultado de la visita fue algo más concreto. China y Estados Unidos acordaron establecer un diálogo bilateral sobre inteligencia artificial, cuya siguiente reunión tendrá lugar en noviembre, y un canal bilateral de comunicación sobre incidentes de IA. Paralelamente, los dos ejércitos acordaron avanzar hacia un memorando para reforzar la comunicación y la prevención de crisis. [6]
La IA entra así en el repertorio de asuntos para los que dos grandes potencias consideran necesario construir mecanismos permanentes de comunicación.
La cobertura china integra ese mecanismo dentro de una arquitectura más amplia de producción de estabilidad.
Ritual, reciprocidad y confianza
La llegada de Xi a la Base Conjunta Andrews fue recibida con honores militares, los himnos de ambos países y 21 salvas. Al día siguiente, la ceremonia de la Casa Blanca incluyó actuaciones militares, revista de guardias de honor y un sobrevuelo de aviones de combate. [7] [8]
En el mismo relato aparecen otras formas de intercambio. Xi recuperó la memoria de China y Estados Unidos como aliados durante la Segunda Guerra Mundial. Anunció que China invitará durante los próximos cinco años a 100.000 jóvenes estadounidenses para realizar intercambios y estudios. Presentó a los pandas Ping Ping y Fu Shuang, que llegarán al Zoo Atlanta, como «mensajeros de amistad». [8]
Pandas, estudiantes, memoria de una guerra compartida, ceremonias militares y un canal para incidentes de IA parecen pertenecer a mundos distintos. La cobertura oficial china los coloca, sin embargo, dentro de un mismo trabajo de relación.
Aquí resulta útil recuperar a Marcel Mauss sin convertir estos intercambios diplomáticos en una aplicación literal de El don. Dar, recibir y devolver producen relación, además de transferir objetos. [16]
Otra tradición sociológica amplía la lectura. Escribiendo sobre la sociedad rural china, Fei Xiaotong llamó chaxugeju (差序格局) a un «modo diferencial de asociación»: relaciones que se extienden como círculos concéntricos desde cada persona y en las que obligaciones y proximidad varían según el vínculo. [17] La investigación contemporánea sobre burocracia china sigue mostrando la importancia de las relaciones informales, el guanxi y su interacción con estructuras formales. [10]
Tomar chaxugeju como lente —y no como explicación causal de la diplomacia china contemporánea— permite atender a la insistencia del corpus oficial en cultivar relación, proximidad y reciprocidad junto a mecanismos formales.
Los pandas, los intercambios juveniles, la memoria compartida y el protocolo no reemplazan el canal de incidentes. Contribuyen a construir el entorno relacional dentro del cual ese canal pretende operar.
¿Qué cuenta como incidente?
Aquí se concentra una de las consecuencias más interesantes del encuentro.
China y Estados Unidos han acordado un canal de comunicación para «incidentes relacionados con la IA», pero las fuentes chinas publicadas hasta ahora no ofrecen una definición de incidente. [6]
Antes de comunicar un incidente hay que decidir que un acontecimiento pertenece a esa categoría.
¿Una fuga de datos provocada por un agente?
¿Una operación cibernética asistida por IA?
¿Un comportamiento inesperado de un sistema?
¿Una campaña de desinformación?
¿Una acción autónoma que atraviese infraestructuras ubicadas en ambos países?
¿Un efecto emergente que solo se vuelve visible meses después del despliegue?
Por ahora esas posibilidades son preguntas analíticas, no categorías anunciadas por China o Estados Unidos.
Determinar qué cuenta como incidente significará también decidir qué información debe compartirse, qué evidencia resulta suficiente, a qué organismo corresponde evaluar el acontecimiento, quién tiene responsabilidad sobre él y qué respuesta queda legitimada.
La dificultad aumenta porque un sistema de IA no se parece necesariamente a los objetos sobre los que se construyeron mecanismos anteriores de comunicación entre grandes potencias. Un barco, un avión o un misil poseen posiciones, operadores y cadenas de responsabilidad relativamente identificables.
Aquellos mecanismos tienen genealogía. La línea directa Moscú-Washington de 1963 se creó para reducir el riesgo de guerra y disponer de comunicación inmediata durante una crisis. [12] El acuerdo soviético-estadounidense sobre incidentes en el mar de 1972 buscó reducir conflictos derivados de accidentes, errores de cálculo o fallos de comunicación entre fuerzas militares. [13]
La propia diplomacia china invita a leer la competencia actual en ese registro. Días antes de la visita, el embajador Xie Feng escribió en People’s Daily que la competición en IA no debería levantar un nuevo «telón de silicio» ni convertirse en una versión de la «Guerra de las Galaxias». [11]
La metáfora no autoriza por sí sola a describir el presente como una nueva Guerra Fría. Sí documenta que el propio discurso diplomático chino utiliza aquel repertorio histórico para formular los riesgos de la competición tecnológica justo cuando propone nuevos mecanismos para gestionarla.
Los objetos actuales tensionan aquella gramática.
Un incidente asociado con agentes comerciales, modelos disponibles globalmente, infraestructuras privadas o comportamientos emergentes puede ser mucho más difícil de atribuir a un Estado, a una empresa, a una persona o al propio funcionamiento del sistema.
La respuesta permanece abierta. Los dos Estados han considerado necesario crear una institución antes de haber hecho pública una definición precisa de su objeto.
En términos weberianos, crear un canal supone burocratizar la incertidumbre. Un acontecimiento ambiguo debe poder convertirse en un caso reconocible, entrar en un procedimiento, quedar atribuido a una autoridad competente y producir una respuesta prevista.
Bowker y Star ayudan a entender cómo nace la categoría. Weber, cómo esa categoría puede convertirse en capacidad administrativa.
Un canal de incidentes necesita algo más que una línea de comunicación. Necesita categorías compartidas para reconocer el acontecimiento, burocracias capaces de procesarlo y una relación suficientemente estable para que comunicarlo no sea interpretado inmediatamente como una nueva agresión.
En noviembre podremos empezar a observar qué clasificación emerge.
La cuestión será menos semántica de lo que parece. Definir qué es un incidente también delimita qué acontecimientos entran en el campo de la responsabilidad política.
Una infraestructura que vuelve sobre sí misma
El cómputo africano, los casos de uso de una burocracia y el nuevo canal sinoestadounidense parecen objetos muy distintos. Los tres muestran, sin embargo, que tener acceso a una tecnología no equivale a conservar capacidad para actuar sobre ella.
Los seis países africanos estudiados por el PNUD están intentando convertir cómputo instalado localmente en capacidad institucional propia dentro de un ecosistema mundial donde chips, nubes, modelos, financiación y estándares dependen de cadenas transnacionales que no controlan completamente. [2]
El circuito vuelve así al comienzo.
¿Los futuros mecanismos internacionales sobre riesgos e incidentes ampliarán la capacidad de países terceros para gobernar sistemas de IA?
¿O fijarán las categorías y condiciones dentro de las cuales deberán ejercer esa capacidad?
La respuesta todavía está por construirse.
La agencia necesita máquinas, pero también instituciones. Necesita conocimiento acumulado, pero también categorías capaces de hacerlo circular. Necesita mecanismos de seguridad, pero también relaciones que permitan utilizarlos cuando algo falle.
En noviembre, el nuevo diálogo sinoestadounidense ofrecerá un primer lugar concreto desde el que observar qué llaman incidente, quién puede declararlo, qué evidencia exige esa clasificación y qué obligaciones empieza a producir.
Porque gobernar una tecnología también exige construir una relación social alrededor de ella.
Fuentes
[1] UNDP. From Connectivity to Capability to Competitiveness. 25 de septiembre de 2026. https://www.undp.org/africa/news/connectivity-capability-competitiveness
[2] UNDP. Local AI compute infrastructure in Africa: Lessons from six country-hosted deployments on governance and effective use. 17 de septiembre de 2026. https://www.undp.org/africa/publications/local-ai-compute-infrastructure-africa-lessons-six-country-hosted-deployments-governance-and-effective-use
[3] UNDP. Africa’s AI Moment: Build the Infrastructure, Own the Future. 18 de diciembre de 2025. https://www.undp.org/africa/blog/africas-ai-moment-build-infrastructure-own-future
[4] Apolitical. New tool helps governments stop starting from scratch with AI. 8 de julio de 2026. https://apolitical.co/en/pages/gov-ai-navigator-launch-news
[5] Ministerio de Asuntos Exteriores de la República Popular China. El Presidente Xi Jinping Sostiene Conversaciones con el Presidente de Estados Unidos Donald Trump. 25 de septiembre de 2026. https://www.fmprc.gov.cn/esp/wjdt/wshd/202609/t20260925_12031248.html
[6] Ministerio de Asuntos Exteriores de la República Popular China. 中美达成八点成果共识 [China y Estados Unidos alcanzan ocho resultados y entendimientos]. 26 de septiembre de 2026. https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202609/t20260926_12031616.shtml
[7] Xinhua. 习近平主席抵达华盛顿 80秒看美方高规格迎接. 24 de septiembre de 2026. https://www.xinhuanet.com/20260924/14020ed2f8e443158ce46cda72f483e7/c.html
[8] Ministerio de Asuntos Exteriores de la República Popular China. President Xi Jinping Attends the Arrival Ceremony at the White House Hosted by U.S. President Donald J. Trump. 25 de septiembre de 2026. https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/xw/zyxw/202609/t20260925_12031176.html
[9] Ministerio de Asuntos Exteriores de la República Popular China. Position Paper of the People’s Republic of China on Regulating Military Applications of Artificial Intelligence (AI). 2024. https://www.fmprc.gov.cn/eng/zy/wjzc/202405/t20240531_11367523.html
[10] Zhou, Xueguang; Sui, Yuze. What Can the Research on Chinese Bureaucracy Do for Organization Theory? Management and Organization Review, 2025. https://www.cambridge.org/core/journals/management-and-organization-review/article/what-can-the-research-on-chinese-bureaucracy-do-for-organization-theory/F7CD283D1CAD14E38A075C45AF8B1733
[11] Xie Feng. 推动中美建设性战略稳定关系落地落实 [Impulsar la relación sinoestadounidense constructiva de estabilidad estratégica]. People’s Daily, 23 de septiembre de 2026. https://paper.people.com.cn/rmrb/pc/content/202609/23/content_30182619.html
[12] U.S. Department of State, Office of the Historian. Editorial Note: Direct Communications Link between Washington and Moscow. 1963. https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961-63v05/d333
[13] U.S. Department of State. Incidents at Sea Agreement. 25 de mayo de 1972. https://2009-2017.state.gov/t/isn/4791.htm
[14] Weber, Max. Economy and Society. Referencia teórica para burocracia racional-legal.
[15] Bowker, Geoffrey C.; Star, Susan Leigh. Sorting Things Out: Classification and Its Consequences. MIT Press.
[16] Mauss, Marcel. Essai sur le don / The Gift. Referencia teórica sobre reciprocidad y obligación.
[17] Fei Xiaotong. From the Soil: The Foundations of Chinese Society. University of California Press, 1992 [1948].